今年的央视“3·15”晚会上，“问题明胶”引起了广泛关注。而早在两年前，药用胶囊使用废皮革熬制的明胶就曾被曝过光。明胶问题为何依然难除？人们对“问题明胶”的危害、食用和药用明胶标准、监管有效性，提出了诸多疑问。

明胶分为工业、照相、食用和药用四类，分别归属质监和食药部门监管。生产经营“非食品原料生产的食品”，在我国食品安全法中是明令禁止的。针对2012年“胶囊事件”，国家食品药品监管局也专门发布了《加强药用辅料监督管理的有关规定》，就连涉事企业在暗访中也承认“监管很严”。然而即便在如此高压下，监管部门还是未能准确把握问题，原因何在？

由于基层畜牧部门无害化处理能力滞后，加之走私冻肉的存在，大量未经检疫的甚或病死猪牛皮进入制革厂。现行法律并未明确制革厂的监管主体，通常只需符合环保排污标准即可生产。由于随意丢弃废弃经过工业盐、石灰、硫化碱等脱毛脱脂处理的边角皮料会遭到严厉处罚，制革厂常常将其出售给下游明胶生产企业。监管链条的“源头失守”，导致问题产生。

根据现代监管理论，监管可以使风险无限降低，但并不意味着零风险。标准主要针对规范化生产的产品，几乎所有精确的检测都是“靶向性”的，首先需要知道可能有什么才能去检什么。现实中，技术手段无法涵盖所有基于利益驱动的违法添加或不法商贩的恶意隐瞒。换言之，监管部门在穷尽了突击抽检、原料进货查验、索证索票等传统管理方法，以及使用标准、风险评估和检验检测等现代化监管手段后，客观上对潜在风险无能为力。

这么看来，企业在与监管者的博弈中，占据了明显的信息优势。需要将之纳入刑事司法范畴，即通常所说的“行刑衔接”。此次事件中，上游制革厂已涉嫌违反两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》。令人遗憾的是，实践中更多是用行政监管替代刑事司法职能，监管部门无奈地担负起不可承受之重。

监管漏洞之外，也还有其他原因。我国年产食用明胶约3万吨，但国内鲜皮产量远不能满足需求且价格较高。这也使得一些食用明胶企业，在使用脱毛后鞣制前的边角皮料中，明知脱毛过程中混入了许多有毒有害物质、不符合基本的卫生规范，也还是“饥不择食”，哪怕违反食品安全法。

中央一再强调，食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。监管部门一方面要做好动态的过程监管，另一方面要用严刑峻法倒逼企业主动把好上下游产品质量关，将监管外压转换为企业提升效益的内生动力。而问题明胶的本质是市场失灵，因此要让企业主动担负起首负责任，让行业协会引导自律，让良性市场机制发挥决定作用，这才是社会共治的题中之义。

（作者为国家行政学院副教授）